大连市是我国5个计划单列市之一，也是东北地区4个副省级市之一，但是如今东北经济发展集体遇到了瓶颈，如果更好地推动东北振兴，城镇规划君何方洪认为这是一个值得深入研究探讨的课题。近段时间，城镇规划君分别分析了黑龙江省的哈尔滨市、吉林省的长春市的行政区划，现在想来分析一下辽宁省大连市的行政区划，以便找到更好的发展策略。城镇规划君何方洪认为，东北振兴可以通过行政区划来推动发展，尤其是可以考虑升格大连市为中央直辖市，在政策上进一步支持大连发展。通过对大连的行政区划优化调整，势必使大连这座美丽的滨海城市呈现出强劲的发展势头，确立大连在东北地区、环渤海经济圈和东北亚经济中心城市的地位，使其发挥类似上海、香港等城市在区域经济中所发挥的功能作用，有助于大连东北亚重要国际航运中心的建设和东北老工业基地的振兴。大连，将以其特有的魅力真正成为一座健康而充满活力的城市。
一、大连市行政区划改革的现实依据
行政区划合理与否，直接关系到各级行政机关能否有效地在本行政区域范围内行使职权，关系到行政区内社会、经济能否健康发展，进而关系到国家政权是否巩固。这几年来，大连国民经济持续健康快速发展，城市面貌发生了历史性变化，城市功能有了质的提升，居民生活不断改善，城市知名度、美誉度大幅提高，经济实力和对外开放度均居东北地区前列。总体来说，大连市现在的行政区划基本上是比较适应经济与社会发展的，但其中也存在不尽合理、不够完善之处，已成为制约经济发展的重要因素，还有待于迸一步的改革与调整。
（一）大连市现行行政区划与城市发展定位的矛盾
1、城市定位偏低与大连市未来城市发展不相称
党中央、国务院在《关于实施东北等老工业基地振兴战略的若干意见》中明确提出“充分利用东北地区现有港口条件和优势，把大连建成东北亚重要的国际航运中心。中央指出的要把大连建成东北亚重要国际航运中心，就是指要把大连建设成为在东北亚区域范围内有重要影响力、取得公认的国际航运中心枢纽地位，以国际航运为核心纽带，带动整个东北地区和相关腹地经济协同发展，促进相关产业合理布局，实现相关资源最佳配置的港口城市”，这是中央对大连在振兴东北经济和参与东北亚经济圈竞争所处地位和应发挥作用的科学定位。建设东北亚国际航运中心，对于提升大连城市综合功能，更好地发挥大连口岸优势，进一步提高腹地经济运行质量，推动东北亚地区的国际合作。促进东北亚地区加速走向区域经济一体化，促进东北老工业基地振兴，战略意义极其重大。
城市准确定位是城市政区规划的重要依据。国际航运中心是党中央国务院对大连的经济发展定位，行政区划是大连的行政权力的配置。发展航运中心需要大连市域经济为后盾，而目前大连市政府提倡的“大大连”建设规划，行政区划强调建设三个卫星城市，着眼点是带动“北三市”农村经济的发展，显然定位偏低。以目前的城市发展而论，大连在社会发展、经济总量、产业结构、城市规模和运输布局等方面，尚不足以搭建一个国际性大都市的架构，其聚集和吸纳区域经济的能力，也不足以支撑大连成为全球性的国际航运中心。为了进一步提升城市综合竞争力，早日把大连建成东北亚重要国际航运中心，必须对大连市现有行政区划进行积极合理的改革，实行省管县体制。大连未来的发展是壮大市域经济，带动整个东北地区融入东北亚经济区圈。把大连建成东北亚重要的国际航运中心，大连必须准确把握这一定位的角色要求，既要放眼于世界，放眼于东北亚，又要立足于东北，要以东北为大连国际航运中心的核心腹地，在为东北腹地提供服务中，寻求大连与东北的共同振兴。
2、城市区域空间狭小与大连市未来经济发展不适应
城市经济具有典型的规模收益递增的特点，城市规模越大，效率越高。事实证明，城市经济发展到一定阶段后，就要拓展城市发展空间，做大城市规模。城市区划空间过小，人口密集度过高，制约了城市的集聚和辐射功能的发挥。过小的行政区域空间造成的结果势必带来城市边缘区的杂乱无章，带来城市质量的下降。没有一个合理的城市发展空间，就会造成城市土地价格不合理上升，环境恶化，管理、生活水准也都受到很大影响，最终导致企业外迁和资金外流。
大连这几年经济发展已经走上稳步增长的轨道，虽然在挤水分后，相对于国内其他省份慢了一些，但是纵向来比还是有进步的。这使得大连必须向外扩张，城市空问要在现有的基础上进一步扩大。随着城市不断发展，市中心城区狭窄，发展空间不足，交通堵塞，人口密集，而市郊区区域广大，发展空间大。老城区因土地资源和城市问题等因素难以适应经济多元化发展的需要，这种问题已经十分突出，限制了大连作为辽宁中心城市所发挥的辐射和带动作用，成为城市进一步发展的桎梏。城镇规划君何方洪根据住建部《2020年城市建设统计年鉴》梳理，2020年大连市城区总人口386万人，城市建成区面积444平方公里，而大连的主导工业和国民生产总值的70%产生于市区用地，这些市区用地的单平方米效益值远远低于国外发达国家水平，只在444平方公里的土地上，只靠企业内部挖潜来实现经济的快速发展，难度是非常大的。
因此，适当扩大城市区域面积，拓展新的发展空间。开发新城区，使新城与老城互动，把大量的农民转化为城市居民，才能为中心城区今后的发展提供合理空间，才能加快大连市经济发展速度。这是大连城市化道路的现实选择和城市经济发展的内在需要，有利于加快大连市与国际经济的接轨。
3、港区一体化不到位，制约大连未来国际航运中心牵引功能发挥
港区一体化，是指进一步整合保税区的功能优势和港口的资源优势，将保税区的特殊政策覆盖到港区，形成保税区与港口良性互动发展的局面，逐步实现保税区和大连港规划建设一体、政策功能一体、管理服务一体、物流运作一体、经济利益一体。党中央提出要充分利用东北地区现有港口条件和优势。把大连建成东北亚重要的国际航运中心。即把大连建设成为在东北亚区域范围内有重要影响力，取得公认的国际航运中心枢纽地位，以国际航运为核心纽带，带动整个东北地区和相关腹地经济协同发展，促进相关产业合理布局，实现相关资源最佳配置的港口城市。
大连目前港区、保税区和开发区没有实现一体化整合和良性互动发展，港区与保税区不能有效互补和共同发展。港区对接功能实现的不好，很难发挥现代综合物流的重要作用。保税区的功能优势不够强化，大连港的资源优势没有完全发挥。大连保税区与大窑湾港区相距7.8公里，保税区的政策没有延伸到大窑湾港区，即保税区的政策无法惠及港区。大连港口基础设旅结构性矛盾突出，港口功能急待拓展，而且大连港不具备保税区政策，港口功能单一，货物中转环节复杂，在与日韩港口竞争中处于劣势，大量可由大连港直运或中转的货物须经日韩港口中转。导致港区货物流通中各类手续经常重复办理，不能简化程序。浪费人力物力，提高成本，降低效率，不利于港区货源的稳定和发展。港区一体化不到位，已影响港区整体功能的发挥，并制约着大连东北亚重要国际航运中心的建设。
4、港城联动效应不强，制约大连港口经济与城市经济的协调发展
港口的发展将促进依托城市的发展，城市的兴荣又促进着港口的繁荣，两者之间相辅相成。港口是城市发展的基础和动力，城市是港口发展的支撑和载体。城市经济活动的扩张、科技进步和生产力提高、集疏运网络的完善，为港口及相关港航产业的发展开辟了广阔的天地；而港口作为一个商业实体其最终目的和归宿是为了进一步推动城市经济的增长。现代化的海港作为一个国家对外联络的基地，既是货物海运联运的枢纽，又是国际商品贮存、集散的分拨中心，也是贸易、加工业和与此相关的服务业的聚散地，对推动城市经济的发展至关重要。港城作为一个系统的概念，如能在经济、文化和空间上共有一个明确的框架协同发展，其结果则是共同的繁荣。
港口作为运输链中的一环，承担着经济、生产效益、市场竞争、产业活动规模和商业发展的职能；城市作为人们的聚居地，其发展目标是不断促进经济的发展，提高市民的生活质量，因此城市关心的是环境价值和居民的期望。港口和城市这种目标上的不同导致在工程设施和功能兼容上的冲突。从城市角度看，港口造成的污染、噪声、交通拥挤等是棘手的问题，而且还存在着有碍于城市观瞻的问题；从港口角度看，港口要进行正常运转，却常常受到城市交通基础设施的不完善、城市空间及其他城市活动的限制。城市出于对环境的考虑，强调港口要更合理地利用现有设施，而港口现有的基础设施已经十分有限，海上的扩建又耗资巨大。港口的发展希望获得更多的运营土地，希望重新进入沿岸地区，接受不再适应现代装卸技术而遗弃的港域以及用于居住和休闲娱乐的地区，这与城市的有限空间发生了摩擦。
大连港口与城市经济互动不足，港口对城市发展的贡献率偏低，港城联动效应不强，制约大连市港口经济与城市经济的协调发展和繁荣，制约了大连东北亚重要国际航运中心的建设。大连老港区位于城市商贸中心，城市和临港产业用地与港口用地之间存在矛盾，港口与城市交通系统之间的矛盾也十分突出。港口总体布局调整的滞后，直接影响到港口的竞争能力。另外，由于港口管理体制和经营模式的原因，造成港口岸线资源缺乏统一规划和宏观管理，岸线使用分散，发展规划趋同，缺乏宏观布局的合理性。一些地区甚至存在无序开发、抢占岸线资源，深水浅用、浅水深用的现象，给港口长远可持续发展带来很大的隐患。老港区的发展受到地域上的限制，造成港口的超负荷运行；同时不断增加的大型船舶全天候进出停靠需求，又需要另行建造新的深水港区。
（二）大连市行政区划体制的内在矛盾
1、城市行政区划改革与城市规划相脱节
城市规划则是借助于城市规划师，通过对城市土地的使用及变化的控制，解决城市发展中的特定问题。城市规划的目的是增强城市的综合竞争力，实现城市的可持续发展，提高人民的生活水平，行政区訇Ｊ的目的是通过改革行政区划加强政权建设，发展地方经济。规划和区划密切相关，区划是规划的基础和前提，规划为区划改革提供依据，二者相辅相成。行政区划多是从政治角度考虑，体现了社会发展和演变，城市规划的核心是土地资源的合理使用和配置，基础设施的建设又是城市规划的骨架。
行政区划和城市规划分别属于城市民政和建委两个不同的部门，但是两个部门长期各自为政，加上大连市在规划中往往不重视行政区划的因素，导致规划和区划的矛盾常常得不到及时解决，不仅对行政区划改革造成影响，使区划改革处于被动的局面，而且对规划工作，尤其对规划的实施带来直接影响，这就导致许多很好的城市规划只能成为“墙上挂挂”、“纸上画画”。对大连市造成严重的经济浪费。行政区划跟着城市规划走，行政区划始终处于较被动和滞后的地位。由于行政区划改革涉及原有的土地、产业、社区、人群等个方面因素，各种经济利益关系十分复杂，其改革的难度远远要比规划大得多。由于行政区划的原因，使政府为了自身的利益争夺土地。造成基础设施重复建设严重，资源浪费。这一问题在城乡结合部表现尤为突出。社会、城市的发展离不开行政区划和城市规划，城市应该合理处理二者的关系，使其协调发展，达到合力最大。
2、开发区行政区划管理体制不顺
大连经济开发区从创办至今，经过艰苦创业，取得了巨大的成就，对地方经济做出了重大贡献。但是，由于种种原因，特别是体制方面的原因，目前在开发区发展过程中存在着许多自身难以解决的矛盾和问题。主要表现在：
一是开发区及管委会的法律地位不明确。开发区没有一个统一的、便于操作的管理条例，没有存在的法律依据。由于法律地位不明确，开发区既不能很好地依法维护自身权益，同时也无法做到依法行政，难以适应市场经济的发展。开发区虽然不是一级行政区，但其管委会事实上行使了一级行政区的职能，开发区没有行政职能，但现在已经在履行行政职能。开发区管委会作为市政府的派出机构，享受市一级经济管理权限，但是这种权力下放是没有法律地位的，某些授权与我国现行的行政管理体制存在制度和体制上的摩擦。其一，开发区管委会的市级管理职能与我国现行的某些专项法规如土地法、规划法等还存在一定的矛盾。其二，管委会作为市政府的派出机构，并没有明确的法律地位和身份，国家和地方政府赋予开发区的扶持政策和管委会的现行管理职权及运行机制还没有以法规的形式确定下来，不能适应开发区的发展，也不能适应社会主义市场经济的要求。
二是管委会的管理权限不到位。开发区管委会作为市政府的派出机构，代表政府在辖区内统一行使经济和行政管理权限：市直各部门对开发区的工作不插手、不干预，由开发区自己管理自己；开发区内预算内收入全部留给开发区使用（按分税制要求该上交的除外）。而目前市直有关部门将一些必要的行政管理权限，特别是自然资源和规划、住建、市场监督、生态环境等方面的权力（主要是一些有利可图的部门）没有真正下放。同时，这种“双重派出型”的机构设置造成管理上的双重矛盾，条块分割，难以建立起统一、高效的运行机制，。管委会对产业发展、基础设施建设等重大决策的权力难以真正落实，无法作到决策中心一元化，又给某些职能部门过分干预开发区行政事务的机会，经常出现政出多门，竞相收费的现象。
三是各种关系尚未理顺。第一，开发区的性质、地位、职责、权限不清，归口管理不明确。“开发区”已被赋予了相当多的非经济职能，如行政职能、司法职能等，其经济实体的形态逐渐弱化。虽然开发区是当地党委、政府的派出机构，但就如何管理，归谁管理，一直没有理清。这样的管理造成上下关系不顺，许多重大事情不能及时决策。第二，与当地政府部门管理权限划分不清。由于开发区管理权限没有固定化和法制化，各部门往往根据形势的变化，将政府赋予开发区的权力逐渐回收，在这种情况下，开发区不再是一级办事机构，而成了一个协调机构。第三，开发区设置在金州区内，与所在金州区形成行政管理上的职权交叉，不仅表现在规划区与行政辖区不统一的矛盾，而且还表现在社会事业等方面，使开发区的经济发展不能与社会事业同步。
四是开发区机构设置不科学。第一，未能按照职、责、权一致的原则合理设置机构。在任何管理系统中，都把职责一致看作一个定律，即要依法明确规定各个机构的职责范围，从而授予相应的权力，尽可能减少职权交叉，分工过细，同时要“简政放权”。合理划分上下左右各部门的职责权限。而现实中的情况却是由于我国行政体制改革尚未有根本性突破，开发区行政管理受宏观环境制约，为“加强”对开发区的管理，增设机构，增设人员，造成机构臃肿，人员增多，从而严重影响行政管理效能。第二，管理机构、服务机构和支撑服务体系职能交叉不清。由于未能充分明确政府的职能，主要是政府管理职能和服务职能之间的关系，在机构设置和实际运行中就表现为政府与企业、政府与社会、政府与中介组织的职责不分，对企业而言，政府行使了过多的行政管理职能；对社会中介组织而言，政府又承担了太多的社会管理职能，这样不利于机构的精简、高效和规范，保证政府和企业的良性运转，步上传统政府机构设置的老路。
3、市管县体制弊端日益突出
介于省县之间的市领导县市体制作为地方主导性行政管理体制仅有20年多年时间。这种体制衍生于中国从计划经济体制向市场经济体制转轨的特殊历史阶段，从产生之日起就带有计划经济的痕迹和对社会经济生活管理的理想化色彩。“市管县”体制的初衷在于以经济发达城市为核心，带动周边农村地区的发展，形成城乡一体化发展的区域经济格局。随着市场经济的深入发展，特别是县域经济的异军突起，“市管县”体制早已失去当初的功效，反而成为束缚县域经济发展的体制性因素。
一是缺少法律依据，使行政区划陷入不稳定状态之中。中国宪法规定的行政区划分是中央、省、县、乡四级，而非中央、省、市、县、乡五级。目前市管县的宪法依据来源于宪法第30条第二款的变通规定：“直辖市和较大的市分为区，县，自治州分为县、市”。经国务院批准的“较大的市”只有青岛、齐齐哈尔等18个市，加上自然成为“较大的市”的28个省会城市，共计46个。这就是说，除了这46个市和直辖市外，其他的市管县行为在本质上乃违宪之举。这就带来城市政区通名矛盾和层级的混乱，使得地级市与县级市之间的关系处于一种不稳定的状态中。地级市既当管理者，又当经营者，难以同时演好。
二是增加行政管理成本，降低行政管理效率。从科学管理角度而言，信息传递的中间环节要尽可能减少，以缩短决策层和实施层的行政距离，便于上下沟通，提高工作效率。市领导县体制使省县之间多了一层行政管理层次，原本省县之间可以直接沟通的事务，现在则必须经过地级市，导致沟通缓慢，信息阻滞，信息失真、失误率高，中央及省的政令贯彻不能及时到位，各项政策法令难以有效地传至基层，而基层出现的问题，提出的意见和建议难以迅速有效地反馈给上级，直接导致管理低效，并滋生腐败。不利于政府机构高效运转，浪费大量的人力、财力与物力，既增加了市的行政管理工作，又减少了省内各个县之间的横向联系。
三是限制县域经济发展，不利于发挥县的活力。地级市、县作为相对独立的两个行政主体，都有各自的利益归属，承担着不同经济责任，在社会结构、功能作用、发展需要和事务繁杂等方面各不相同。两种经济相互之间常常各自为政、各谋自身发展，甚至重复建设、同构竞争，地级市利用其强势地位，截留省级下放的各种权力，下侵县级的权益。“市带县”体制本身也存在着市对区和县的亲疏之分。其结果必然导致市县在经济发展中竞争多于合作。市域经济与县域经济产生摩擦。这样既谈不上统筹规划、合理布局，也形不成整体竞争优势。市对县干预过多，对县的经济发展与横向联合，产生了一定的牵制、阻碍效应。
四是阻碍农村经济发展，造或城乡之间矛盾。市管县侵市政府分散了精力，既要抓市内工作。又要抓各县的工作，对整个城乡工作的负面影响不容忽视。有些地级市在工作上不是城乡并重。城市的主要工作是工业、商业、城建等。市把大部分的资金、人员和精力投入到城市的发展上，工作中心放在城市，往往忽视农村的发展和利益。造成对农村工作的削弱，城乡发展难以兼顾。农村的社会经济资源、资本更主要地被市所汲取，导致农村地区经济、社会发展的日益落后，加剧了城乡二元社会的分割和极化。所以市管县非但没有解决城乡分割问题，反而加剧了城乡矛盾，阻碍了农村的进步。
二、大连市行政区划改革的具体构想
（一）大连市行政区划改革的指导思想
行政区划改革的目的是为了使城区区划设置更为合理科学，使之符合中心城市经济社会发展的客观规律，为深化经济、政治体制改革，促进城乡一体化，创造一个良好的基础条件。大连作为辽宁省内惟一的全国沿海开放城市，有其港口优势，经济发展迅速，对辽宁省的经济发展以及老东北工业基地的建设做出很大的贡献。
以大连建设现代化国际性城市总体目标为依据，以港口与城市配套发展为重点，以港口、工业、城市协调发展，与城乡同步发展相结合，城市市区与郊区发展相结合；以大连老市区改造为重点，强化城市功能，增强城市的竞争力，以部分郊区为新的经济增长点，增强其积聚力。完成城市功能由单一工业型向交通枢纽型、金融贸易型，科技信息型、度假旅游型多元化城市功能的转变。将大连建设成为经济繁荣、社会稳定、生活方便、环境清洁、风景优美、居民能安居乐业、能吸引国内外人士进行产业、资本、技术、文化等交流的社会主义现代化国际性港口工业、商贸、金融、旅游城市。在城市规划区范围内对人口、资源、环境和经济发展实施符合自然规律和经济规律的整体调控，寻求城市功能的高级化，建设具有高水平的基础设施，高质量的生态环境、高层次的产业群体、高素质的人才结构、高效能的城市管理的具有地方风貌特色的北方森林城市、塞外历史文化名城和现代化城市。
首先，遵循社会主义市场经济条件下行政区划改革规律，以全市经济社会发展战略和生产力空间布局及各地实际情况为基本依据，通过合理进行行政区划改革，加快城市化进程、提高行政管理效能、降低行政成本，从而带动大连老工业基地振兴，促进整个城市经济的健康、快速发展，率先实现全面建设小康社会和基本实现社会主义现代化，力求实现政策性、战略性、科学性和可行性的统一。运用国内外先进的理论和实践经验，注重城市总体规划的政策和战略研究，增强区划改革的科学性，发展的适应性和实施的可操作性。
其次，认真贯彻行政区划改革的有关法规政策，本着有利于经济发展、有利于行政管理、有利于社会稳定的原则，减少行政区划层次，扩大幅度，强化中心城市和中心城区的作用，合理布局、放眼全局、统筹现实条件和发展远景，立足于大连的现实，积极借鉴发达国家和地区彳亍政区划改革的经验。大胆改革现行行政区划，形成与大连经济社会发展相适应的层次合理、结构优化、功能完善的行政区划体系，为建设“海上大连气和谐大连奠定发展基础，从而促进大连经济的发展，并为全国及辽宁省的行政区划改革提供宝贵的经验和探索的路子。
再次，面对现实，立足长远，寻求逐步实现改革目标的可行途径，做到远近结合，超前控制。坚持可持续发展，努力创造条件。为建设社会主义现代化的新大连奠定基础。从空间地域出发，注重区域的整体性，优化资源配置，协调城市建设区与农村地区的矛盾，协调城市化进程中农村型社会经济形态向城市型社会形态转交的矛盾，实现城乡一体化发展；从传统文化出发，塑造有特色的城市形象，提升大连旅游品位。以大旅游带动大经济。把大连打造成为国内重要的旅游文化基地；促进旧城改造与新区建设相结合，物质建设同文化建设相统一，经济建设与环境建设同步，优化产业结构及用地布局，有利于城市的规划和建设，有利于城市的改革、开放、搞活、发展，使区划在一定阶段内能保持相对稳定。
（二）大连市行政区划改革的基本原则
一是坚持循序渐进、稳步推进、因地制宜原则。根据经济和社会发展的内在规律，因势利导，使行政区划的改革与大连城市化发展相协调。把近期建设和长远发展统筹考虑，合理确定发展阶段和各阶段发展目标，确定有联系性的改革步骤。行政区划改革是一项复杂的社会系统工程，其调整的涉及面十分广泛，涉及到人们日常生活、民族政策、干部安置、群众心理等方面，政策性、敏感性都很强，盲且频繁的变更，容易造成社会的不安定。因此。行政区划的改革一定要贯彻有利于社会稳定的原则。行政区划改革要与大连城镇体系发展规划、经济发展规划、土地利用及其它资源开发规划、各项重大基础设施发展规划、环境保护及生态建设规划相协调；各个局部的行政区划改革要与全市、全省的整体规划相协调。采取积极稳妥的方法和步骤，因地制宜，酝酿一个、成熟一个、调整一个。
二是坚持促进发展和有效实行行政管理原则。行政区划改革是生产要素的优化组合，要有利于经济发展、有利于增强综合实力、有利于发展生产力、有利于扩大对外开放，把促进国民经济的全面、健康发展放在第一位。要通过行政区划改革，有效地聚集和整合大连市区域内的各种资源，拓展经济发展空间，优化载体建设。要有利于社会经济及生态环境条件的合理布局，有利于国土资源的合理开发利用，包括重要工矿业、大型港口、交通枢纽及重要旅游区的发展建设，促进城乡优势互补，推动区域经济中心的形成和城市化的进程，带动地区经济发展，实现经济、社会、人口、资源、环境的可持续发展，不以牺牲环境来换取经济的发展，体现有利于社会经济及生态环境条件的合理布局，有利于大连市各地区之间的分工与协作，在加快城市建设和经济发展的同时，充分利用“山、城、海、湾”的环境优势，把大连建成环境优美的山水型生态城市。
三是坚持城市规划与区划改革相协调原则。加强区划与城市国土空间总体规划工作的协调，是一项十分迫切的任务。针对且前城市国土空间规划工作中普遍存在的不太重视行政划现状、片面追求城市的大和美、规划与区划脱节等问题，今后的城市国土空间规划工作要注意研究与行政区划空间格局的关系，在规划之前及规划过程中尽量协调、处理好城市国土空间规划与行政区划的矛盾。一方面，城市规划要尊重行政区划现状，充分考虑规划的可操作性；另一方面，通过规划，同时解决行政区划的矛盾，推进行政区划体制的改革，使其适应规划发展的需要。
行政区划和城市国土空间规划分别属于民政和自然资源两个不同的部门，但是两个部门不应该闭门造车、盲目单干，应该在分清职权的前提下相互补充、扔调发展。规划与区划部门联手，合作开展规划和区划工作。在自然资源部门开展城市国土空间规划、区域规划、城镇体系规划时，以规划部门为主，民政部门也应该适当的参与规划，使规划与区划相辅相成、协调发展，促进经济建设；大连市在进行行政区划改革时，市自然资源部门不参与决策，但应该提供意见、参与讨论，民政部门应认真考虑建委的意见。只有这样，规划和区划成果才更具有科学性、指导性和可操作性。
四是坚持区划改革与其他制度体系配套运作原则。在行政区划改革过程中，对于户籍制度、土地管理制度、司法制度、财政体制、投资与融资体制、行政管理体制等政策体制安排要综合考虑。通过行政区划改革解决行政管理职能重叠、基础设施投资重复等矛盾，推进城市化发展，把大连市大部分农村变为城区。通过行政区划改苹，迸一步完善大连城镇体系，扩大城市规模，壮大经济实力，加快小城镇建设，提高农村工业化、城镇化和现代化水平。
（三）大连市行政区划改革的方案设计
大连市部分地区的行政区划不尽合理，有的已成为制约经济发展的重要因素，有的影响了城市化进程。因此适时对部分地区行政区划进行适当改革是很有必要的。为了进一步提升城市综合竞争力，早日把大连建成国际性的大都市，必须借鉴历史、吸取教训，从经济地理的角度出发，对大连市现有行政区划进行积极合理地逐步改革。
1、争取将大连市升格为中央直辖市
国家在最初设立计划单列市并最终保留深圳市、大连市、青岛市、宁波市、厦门市这5个计划单列市的时候，其最终目的就是将这5个计划单列市培育成为中央直辖市。而现在，这个5个计划单列市都遇到了发展瓶颈，尤其是厦门市、深圳市等行政区划面积狭小，城市没有充足的扩展和辐射空间，大连市虽然相对于厦门市和深圳市要好一些，但是仍旧有城市空间发展受限的困扰。如果将这大连市等5个计划单列市升格为中央直辖市，可以将周边的县市纳入直辖市范围，那必然会进一步增强城市辐射和集聚功能，发展这5座城市在国家经济发展中的作用。如果设立大连直辖市，可以考虑将大连市、丹东市、营口市、岫岩满族自治县（鞍山市）的行政区域作为大连直辖市范围。争取把大连市建成国家在东北布局的国家中心城市和东北亚中心城市。
2、庄河、瓦房店2个县级市脱市进省
如果大连市无法升格为直辖市，那么可以考虑取消市管县体制，实行“省管县”体制。省直管县的作用，最重要的是实现减少管理层次，提高管理幅度；减少信息损失，提高行政效率；实现城乡分治。真正体现管理上放权、改革上放手、政策上放活、发展上扶持的要求，赋予县级在发展县域经济上的更大自主性。取消市管县体制后，市、县两者在法律上平等。2个城市面向城乡，将发展成为经济发达、社会文明、环境优美，人口在50万以上规模的现代化中等城市。以城镇体系规划为依据，对农村小城镇进行科学规划、合理布局，沿沈大高速公路、黄海大道、永青路等交通干线，建设一批各具特色的小城市，使其成为区域经济发展的支撑点，带动小城市和小城镇的发展，充分依靠本地的资源、产业、环境和地域优势，沿黄海、渤海岸两条轴线形成梯度辐射、功能互补、特色鲜明的“ｖ”字形放射状的城镇体系，全面推进农村城镇化进程。
3、调整海上和港区规划
一是瓦房店市的长兴岛划为大连的长兴岛区。长兴岛是中国第五大岛，长江以北第一大岛，位于瓦房店市西侧，四面环渤海。全岛面积252.5平方公里，人口5万人。东与大陆一桥相连，享有中国海岛中最优的海岛与大陆联系通道，具备发展海洋经济，走向国际市场的特殊地理位置。长兴岛周边海岸水深湾阔，离岸400米，水深就可以达到20至30米，是大连市渤海一侧最为优良的港口岸线资源。要在长兴岛建设面积达264平方公里（包括附近岛屿）的临港工业港区，码头岸线长90公里，可供建设200至300个深水泊位，可建成30万吨级的码头。从而将其建成为东北亚最具吸引力的临港工业基地、中国北方第一旅游观光岛。长兴岛虽然目前是大连长兴岛国家级经济技术开发区暨辽宁省综合改革试验区，但是开发的还不够。开发长兴岛，将拉近大连市港口与东北腹地的距离，大大增加了大连在环渤海各港口中的绝对竞争优势，同时长兴岛极为广阔的港后陆域空间，也将使长兴岛迅速成为承接国内外产业转移的又一个大型临港产业基地。建设大型临港工业区是现代化港口功能拓展的主要方向。并利用现有港口优势发展东三省、内蒙四盟同京、津、唐、华北物流海运网络。在港口东侧，利用现有海石球矿坑建设临港产业区：造船业、港口贸易加工区、仓储业、渔业批发市场等临港产业。从长远看，长兴岛的开发建设无论是对大连港的进一步发展，还是加快大连国际航运中心建设，都具有可持续发展的重要意义。长兴岛是辽东半岛尚未开发的优良深水港湾，其岸线和土地资源，将发展成为大连港海岸线的重要补充，成为大连港口公共运输功能进一步扩能和转移的主要承接地和新的港口发展重心。可以满足大连国际航运中心建设发展的需要，以及东北老工业基地的振兴、优化传统工业布局及其结构，促进地区经济发展的要求。长兴岛海路辐射渤海辽东湾，渤海湾至莱州湾的大片地区，陆路更加靠近东北腹地，交通便利，与大连市城市空间“西拓北进”的发展趋势也十分吻和。是新世纪大连市开发大型临港产业基地和大型国际深水港区的最佳选择。
二是长海县调整为长海区，归大连市管辖。由于各种原因，142平方公里的长海县没有对外开放，在某种程度上制约了经济的发展。在新一轮的发展中，要申请国家批准开放长海区，推进建设“海上大连”的速度。通过吸引外资开发长海区的水产资源和旅游资源。要充分利用海洋岛距离韩国较近、无污染的特殊环境，发展蔬菜种植、养殖业和畜牧业，使海洋岛成为日本、韩国一个重要的副食品供应基地。长海区要作为“海上大连”建设的先导区和示范区。加快海岛建设，繁荣海岛经济，成为海洋经济的重点发展区，成为大连的重要经济增长点。
4、通过行政区划调整优化城镇空间布局
综合考虑大连市各区域的人口分布、经济布局、土地利用、生态环境保护等因素，坚持“强湾聚心、廊道生长”空间发展策略，以建设大连湾国际化高端功能集聚区为目标，以哈大、高新—旅顺南路、甘井子—旅顺北路、开发区—庄河四条主廊道为骨架，以快速交通串联城市四大板块，实现城市核心功能从大连湾向外拓展，构建“一核四城、四片七组团”的城镇空间发展格局。“一核”为城市核心区；“四城”为文化老城、创新新城、枢纽新城、智造新城；“四片”即旅顺历史文化片区、普湾战略发展片区、西部产业协同片区、东部休闲旅游片区；“七组团”包括旅顺组团、普湾组团、瓦房店组团、长兴岛组团、皮杨组团、庄河组团、长海组团。各地区按照城镇空间布局要求，结合本地实际，实施差异化功能定位。
同时，高标准推进一批重点镇建设，推进强镇扩权，合理划分县（市）和重点镇两级事权和财力分配关系。一是旅游型重点镇：依托文化、生态、温泉、滨海等特色旅游资源，重点发展复州城、许屯、李官、谢屯、安波、步云山、仙人洞、城子坦等旅游型重点镇，完善旅游设施，创新旅游业态，提升旅游服务质量和效益。二是工业型重点镇：依托现有工业基础，重点发展青堆、黑岛、大郑等工业型重点镇，推进特色产业集群发展。三是商贸型重点镇：依托交通区位优势，重点发展老虎屯、莲山等商贸型重点镇，推进镇区商业综合体、商业特色街、专业特色市场等商贸设施建设，创新商业业态，配套辐射周边乡村的生活商业网点。